Europäische Asylpolitik und Grenzschutz

Mit der Freizügigkeit in Europa schwindet die Bedeutung der Grenzen von Nationalstaaten. Gleichzeitig spielen die Außengrenzen Europas eine immer größere Rolle – auch für Deutschland. Die Ankunft zahlreicher sogenannter "Mittelmeerflüchtlinge", die lebensbedrohliche Überfahrten wagen, steigern den Druck. Die EU reagiert mit immer strengeren Sicherheitsmaßnahmen und einer Reform ihres Migrationsrechts.

Gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Grundkonzept eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) wurde 1999 im Tampere-Programm definiert und durch das Haager Programm (2004) bestätigt. Ziel sei es, "ein einheitliches Asylverfahren und einen einheitlichen, unionsweit gültigen Rechtsstatus" zu etablieren. Damit sollte vor allem die sogenannte "Schutzlotterie" beseitigt werden: Denn Flüchtlinge trafen bislang in den verschiedenen Mitgliedsstaaten auf sehr unterschiedliche Standards bei der Aufnahme und den Asylverfahren.

Im Juni 2013 hat das Europäische Parlament neue Vorschriften für gemeinsame Verfahren und Fristen für die Bearbeitung von Asylanträgen verabschiedet. Die beschlossenen Asylvorschriften erneuern die bestehende Gesetzgebung und werden voraussichtlich ab dem zweiten Halbjahr 2015 angewendet. Ein Gutachten der Friedrich-Ebert-Stiftung hält einige wichtige Verbesserungen fest: so seien die Schutzstandards für Personen mit subsidiärem Schutz und minderjährige Flüchtlinge angehoben worden. Kritisiert werden die Möglichkeit, Asylsuchende zu inhaftieren und die Möglichkeit zu beschleunigten Verfahren. Insgesamt gebe es "beachtliche Spielräume bei der Umsetzung von Normen, insbesondere in der Ausgestaltung der Asylverfahren".

Den Kern bilden zwei Verordnungen und mehrere Richtlinien, die Ende 2013 bzw. bis Mitte 2015 in das nationale Recht der Mitgliedsstaaten zu implementieren sind, unter anderem:

  • Die Dublin III - Verordnung regelt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und die Möglichkeit der Inhaftierung von Flüchtlingen.
  • Die EURODAC-Verordnung regelt den Aufbau eines Fingerabdruck-Systems zur Kontrolle der Umsetzung der Dublin-Verordnungen.
  • Die Qualifikations-Richtlinie regelt, wer als Flüchtling gilt.
  • Die Aufnahme-Richtlinie regelt, wie die Aufnahme und Behandlung von Asylsuchenden zu erfolgen hat. Neu ist: Der Zugang zum Arbeitsmarkt darf jetzt nach neun Monaten erfolgen, statt wie vorher erst nach zwölf Monaten. Weiterhin sollen Asylsuchende nachrangig zu Bewerbern aus EU-Staaten behandelt werden.
  • Die Asylverfahrens-Richtlinie regelt die Grundlagen der Asylverfahren. Hier ist neu, dass Flüchtlinge jetzt ein Recht auf persönliche Anhörung zur Feststellung der Schutzbedürftigkeit haben. Allerding sei es nicht zwingend, dass die Anhörung in der Sprache geführt wird, die der Antragsteller versteht.

Einen verständlichen Überblick zur europäischen Asylgesetzgebung bietet ein Artikel des Rechtswissenschaftlers Jürgen Bast von Januar 2016.

Warum kommen Menschen "illegal" über die EU-Grenzen?

Um einen Asylantrag in Europa zu stellen, müssen Flüchtlinge laut EU-AufnahmerichtlinieRichtlinie 2013/33/EU Artikel 3 zunächst nach Europa einreisen. Um das auf legalem Weg zu tun, brauchen sie ein Visum.

Doch Menschen in Krisengebieten haben meist keine Chance auf ein Visum. Das hat mehrere Gründe: Zum einen werden die diplomatischen Vertretungen in Kriegsregionen häufig geschlossen. Zum anderen ist die Vergabe eines Visums nach EU-Visakodex an strenge Bedingungen geknüpft, wie etwa dem Nachweis von ausreichenden finanziellen Mitteln.

Die Agentur der Europäischen Union für Menschenrechte (FRA) hat die Zahl der Schengen-Visa verglichenFRA, "Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a toolbox", Februar 2015, Seite 3, die in Syrien vor und nach Beginn des Bürgerkriegs ausgestellten wurden: Während 2010 in Syrien noch rund 35.000 Schengen-Visa ausgestellt wurden, lag die Zahl 2013 fast bei Null.

Ohne ein Visum ist es auch nicht möglich, ein Flugzeug zu besteigen, um nach Europa zu gelangen. Denn nach einer EU-Richtlinie von 2001 gilt in dem Fall die Fluggesellschaft als "Beförderungsunternehmen", das sich als solches strafbar macht und eine entsprechende Geldstrafe zahlen muss.

Wie viele Geflüchtete kommen über das Mittelmeer?

2016 sind nach Angaben des UN-Flüchtlingswerks (UNHCR) mehr als 360.000 Menschen als Flüchtlinge über das Mittelmeer nach Europa gekommen (Stand: Januar 2017). Im Gesamtjahr 2015 waren es rund eine Million.

Mehr als die Hälfte aller "Mittelmeer-Flüchtlinge" kamen aus vier Ländern:

  • Syrien: 23 Prozent
  • Afghanistan: 12 Prozent
  • Nigeria: 10 Prozent
  • Irak: 8 Prozent

Fluchtrouten

Die Hauptwege, durch die Migranten ohne Visum nach Europa gelangen, wurden von Frontex in mehrere "Routen" aufgeteilt. Die drei wichtigsten waren in den ersten sieben Monaten von 2016 die östliche, zentrale und westliche Mittelmeer-Route:

  • Die meisten Mittelmeer-Flüchtlinge kamen durch die sogenannte zentrale Mittelmeer-Route von Ägypten oder Libyen nach Italien (181.000),
  • weitere 173.500 kamen durch die östliche Mittelmeer-Route nach Griechenland.
  • Rund 4.000 kamen durch die westliche Mittelmeer-Route von Marokko nach Spanien.

Seenotrettung im Mittelmeer

Laut dem "Internationalen Übereinkommen zum Schutz des menschlichen Lebens auf See" sind alle Schiffe und Boote verpflichtet, Menschen auf hoher See zu retten, wenn ein Notruf eingeht. Zuständig für die Koordinierung der Rettungsaktionen im Mittelmeer ist in der Regel das "Maritime Rescue Coordination Centre" (MRCC) in Rom. Geht ein Notruf ein, teilt das MRCC denjenigen Schiffen die Koordinaten mit, die sich in der Nähe befinden und Kapazität haben, um Schiffbrüchige zu versorgen. 2016 wurden die meisten Seenotrettungs-Operationen von Booten der italienischen Grenzpolizei und Küstenwache durchgeführt (46 Prozent aller Einsätze). Die internationalen Grenzschutz-Operationen "Triton" und "Sophia" waren für ein Viertel aller Einsätze verantwortlich, NGOs für 22 Prozent und Handelsschiffe für acht Prozent. Eine Liste der Operationen und Organisationen, die Menschen aus Seenot retten, finden Sie hier.QuelleEuropean Political Strategy Centre, Irregular Migration via the Central Mediterranean, Seite 4

Ist die Seenotrettung ein "Pull-Faktor" für Migranten?

Schon seit mehreren Jahren wird darüber diskutiert, ob zivile Seenotrettungs-Operationen dazu führen, dass mehr Migranten die Seefahrt aus Nordafrika nach Italien wagen. Die Entwicklung der Migrationsbewegungen auf der zentralen Mittelmeer-Route zeigt: Die Zahl der Ankünfte schwankt sehr stark zwischen Sommer- und Winter-Monaten – unabhängig davon, wie viele zivile Hilfsorganisationen an Seenotrettungs-Operationen beteiligt sind (siehe Grafik).

Warum retten die NGOs so viele Migranten?

Die Zahl der Rettungseinsätze von NGOs ist in den vergangenen drei Jahren gestiegen. Seit 2015 sinkt hingegen die Zahl der Operationen, die von der italienischen Küstenwache und von der Frontex-Flotte durchgeführt werden. Das liegt vor allem daran, dass die Zahl der NGOs, die im Mittelmeer arbeiten, in dieser Zeit von eins auf neun gestiegen ist. Ein weiterer Grund: Rettungsmannschaften der NGOs patrouillieren viel näher an der libyschen Küste als die Schiffe der italienischen Küstenwache und der Operationen "Sophia" und "Triton". Letztere würden sich bewusst von den libyschen Gewässern fernhalten, um Schleuser nicht anzulocken, so eine Studie des Forschungsteams "Forensic Oceanography". Ohne die Arbeit der NGOs würde diese Strategie verheerende Folgen haben: Nach Angaben der "Internationalen Organisation für Migration" benutzen Schleuser zunehmend marode Boote, die schon nach wenigen Meilen in Seenot geraten.QuelleEuropean Political Strategy Centre, Irregular Migration via the Central Mediterranean

Was ist das EU-Türkei-Abkommen?

Am 18. März 2016 einigten sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union (EU) auf ein Abkommen mit der Türkei. Es soll verhindern, dass Geflüchtete "illegal" in die EU einreisen. Das Abkommen trat am 20. März 2016 in Kraft. Aus Sicht der EU ist eines der wichtigsten Ziele in Erfüllung gegangen: Die Flüchtlingszahlen sind deutlich zurückgegangen. Das Abkommen stößt jedoch vielfach auf Kritik.

Was wurde beschlossen?

  • Um "irreguläre" Einreisen in die EU zu verhindern, soll die Türkei ihre Grenzkontrollen verschärfen und stärker gegen Schlepper vorgehen.
  • Flüchtlinge, die über die Türkei nach Griechenland eingereist sind und keinen Anspruch auf Asyl haben, sollen in die Türkei zurückgeführt werden.
  • Für jeden Syrer, der in die Türkei zurückgeschickt wird, soll ein anderer Syrer legal in die EU einreisen dürfen ("Eins-zu-eins-Mechanismus").
  • Bis Ende 2017 hat die EU der Türkei drei Milliarden Euro zugesagt, um Geflüchtete im Land besser versorgen zu können. Bis Ende 2018 sollen weitere drei Milliarden Euro hinzukommen.
  • Die EU hat der Türkei in Aussicht gestellt, die Verhandlungen zum EU-Beitritt zu beschleunigen und die Visumpflicht für türkische Bürger abzuschaffen.QuelleErklärung EU-Türkei vom 18. März 2016

Wie ist die Bilanz?

Die EU-Kommission veröffentlicht in regelmäßigen Abständen einen Bericht zur Umsetzung des Abkommens. Aus dem aktuellen Berichtsiehe auch Pressemitteilung der EU-Kommission vom 2. März 2017 geht hervor (Stand: März 2017):

  • Einreisen in die EU: Die Zahl der Flüchtlinge, die irregulär aus der Türkei nach Griechenland einreisen, ist deutlich gesunken. Aktuell kommen etwa 43 Geflüchtete pro Tag auf den griechischen Inseln an. Im Oktober 2015 waren es noch etwa 10.000 pro Tag. Laut Experten liegt das jedoch nicht allein am Abkommen mit der Türkei, sondern auch an der Schließung der sogenannten Balkanroute. Zudem wüssten viele Flüchtlinge, wie prekär die Situation auf den griechischen Inseln ist, und blieben deshalb in der Türkei.
  • Rückführungen in die Türkei: Seit Inkrafttreten des Abkommens wurden bisher rund 1.500 Flüchtlinge aus Griechenland in die Türkei zurückgebracht. Rund 530 von ihnen wurden in ihre Herkunftsländer abgeschoben. Die meisten Geflüchteten befinden sich jedoch noch auf den griechischen Inseln. Griechischen Behörden zufolge leben dort derzeit mehr als 14.000 Migranten.
  • Aufnahme von Syrern in die EU: Im Rahmen des "Eins-zu-eins-Austauschs" haben die EU-Mitgliedstaaten knapp 3.600 syrische Flüchtlinge aus der Türkei aufgenommen. Die meisten von ihnen haben in Deutschland Zuflucht gefunden.
  • Finanzhilfen für die Türkei: Von den drei Milliarden Euro, die der Türkei zugesagt wurden, ist etwa die Hälfte an Verträge gebunden worden. Tatsächlich ausgezahlt wurden bislang 750 Millionen Euro.
  • Die Verhandlungen zum EU-Beitritt der Türkei sowie zu den Visaerleichterungen für türkische Bürger sind nur schleppend vorangekommen. Grund dafür sind auch die aktuellen politischen Entwicklungen in der Türkei.
  • Todesopfer und Vermisste: Seit dem Abkommen gab es laut EU-Kommission 70 Todesopfer und Vermisste in der Ägäis. Im Jahr davor (April 2015 bis Februar 2016) lag die Zahl noch bei etwa 1.100 Menschen.QuelleEU-Kommission (2017): "Fifth Report on the Progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement", S. 2 ff.; Pressemitteilung der EU-Kommission vom 2. März 2017

Was wird kritisiert?

Wissenschaftlersiehe Artikel des MEDIENDIENSTES vom 23. März 2017 und Menschenrechtsorganisationensiehe Pro Asyl: Pressemitteilung vom 17. März 2017; Human Rights Watch: Pressemitteilung vom 16. März 2017 kritisieren das Abkommen:

  • Die EU habe mit dem "Deal" die Verantwortung für Flüchtlinge ausgelagert und sich in Abhängigkeit des umstrittenen türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan (AKP) begeben.QuellePro Asyl: Pressemitteilung vom 16. März 2017; Amnesty International: Pressemitteilung vom 12. Dezember 2016
  • Die türkische Republik habe weltweit zwar die meisten Flüchtlinge aufgenommen, viele von ihnen hätten jedoch einen unsicheren Rechtsstatus und lebten in prekären Verhältnissen.QuelleInterview mit der türkischen Menschenrechtsexpertin Cavidan Soykan, 10. Juni 2016
  • Die aktuellen politischen Entwicklungen führten dazu, dass sich selbst türkische Staatsbürger in der Türkei nicht mehr sicher fühlten: Allein in Deutschland stellten von Januar bis Ende November 2016 mehr als 5.000 türkische Staatsangehörige einen Asylantrag.QuelleBundestags-Drucksache 18/10742, S. 2

Zudem habe das Abkommen dazu geführt, dass sich die Lage der Flüchtlinge deutlich verschlechtert habe:

  • Auf den griechischen Inseln seien mehrere Tausend Flüchtlinge gestrandet, ohne Zugang zu fairen Asylverfahren.
  • Die Unterkünfte auf den Inseln seien massiv überbelegt, sodass Geflüchtete unter teils katastrophalen Bedingungen dort leben müssten.
  • Schutzsuchende, die in die Türkei zurückgeführt wurden, seien dort nicht sicher, sondern würden inhaftiert und zum Teil in ihre Herkunftsländer abgeschoben. Zivilgesellschaftliche Initiativen und das UN-Flüchtlingshilfswerk in der Türkei hätten kaum Zugang zu den Geflüchteten.QuellePro Asyl: Pressemitteilung vom 17. März 2017; Human Rights Watch: Pressemitteilung vom 16. März 2017; Tagesspiegel: Interview mit Sabine Hess vom 1. März 2017; Human Rights Watch (2017): "A Blueprint for Despair – Human Rights Impact of the EU-Turkey-Deal"; Deutsches Institut für Menschenrechte: Stellungnahme vom 20. Juni 2016

Angesichts der prekären Umstände fordern viele Experten, den umstrittenen "EU-Türkei-Deal" aufzugeben. Welche Alternativen es zum Abkommen gäbe, haben Migrationsforscher in diesem Artikel erklärt.

Was ist FRONTEX?

Die "Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen" FRONTEX ist eine Einrichtung der Europäischen Union mit Hauptsitz in Warschau. Sie wurde 2004 gegründet, um die Grenzschutzsysteme der Mitgliedstaaten im Hinblick auf irreguläre Einwanderung zu koordinieren. Dafür arbeitet FRONTEX in sechs Kernbereichen:

  • Ausbildung von Grenzschutzbeamten,
  • Risiko-Analyse der Grenzübergänge,
  • Technologische Unterstützung,
  • Koordinierung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke,
  • Unterstützung bei Abschiebungen,
  • Informationsaustausch zwischen den nationalen Grenzpolizei-Einheiten.

Im September 2016 hat der Europäische Rat beschlossen, die Kompetenzen von Frontex zu erweitern. Durch diesen Beschluss wird Frontex offiziell zu einer Europäischen Grenz- und Küstenwache. Nach den neuen Befugnissen kann Frontex:

  • Grenzschutz-Operationen aktiv organisieren und koordinieren,
  • Seenotrettungs-Operationen technisch und logistisch unterstützen,
  • Im Notfall Grenzsicherungs-Operationen an den EU-Außengrenzen einleiten und mit 1.500 eigenen Beamten durchführen,
  • Rückführungen und Abschiebungen von abgelehnten Asylbewerbern veranlassen und durchführen.

Vor diesem Hintergrund ist das Budget von Frontex in den letzten zwei Jahren stark gestiegen: Lag es 2014 noch bei knapp 100 Millionen Euro im Jahr, beläuft sich es für das Jahr 2016 auf mehr als 254 Millionen Euro.

Wie viele Flüchtlinge sind im Mittelmeer gestorben?

Es ist unmöglich, die genaue Zahl der Geflüchteten zu ermitteln, die auf der Überfahrt über das Mittelmeer ums Leben gekommen sind.

Laut Schätzungen der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sind allein im Jahr 2016 rund 5.000 Menschen im Mittelmeer gestorben. 2015 waren es schätzungsweise etwa 3.700.

Die meisten fatalen Schiffbrüche ereigneten sich auf der sogenannten zentralen Mittelmeer-Route, die aus Ägypten und Libyen nach Italien/Malta führt. Grund für den dramatischen Anstieg der Schiffbrüche ist, dass Schleuser zunehmend hunderte Migranten auf marode Schlauchboote laden, so die IOM.