25 Jahre "Asyl-Kompromiss" 16.05.2018

Als das Grundgesetz geändert wurde

Von Prof. Dr. Jochen Oltmer

Der Bundestag schränkte 1993 das Grundrecht auf Asyl ein. Damit habe ein Prozess der Externalisierung eingesetzt, der bis heute anhält, schreibt der Historiker Jochen Oltmer in einem Gastbeitrag für den MEDIENDIENST. Neue Migrationsbewegungen, populistische Kampagnen und rassistische Gewalt hätten nach dem Mauerfall zu einer Krisenstimmung geführt. Die Debatten von damals weisen viele Parallelen zu den Diskussionen von heute auf.



Kinder im Flüchtlinsglager Diavata bei Thessaloniki im April 2018 Foto: Nicolas Economou (NurPhoto)

Am 26. Mai 1993 beschloss der Bundestag die Änderung des Asylrechts. 521 Abgeordnete aus den Regierungsparteien CDU/CSU und FDP sowie der oppositionellen SPD stimmten dafür, 132 dagegen. Damit war die erforderliche Zweidrittelmehrheit zur Änderung des Grundgesetzes erreicht. Artikel 16, Absatz 2, Satz 2 hatte bis dahin mit der knappen Formel "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" ein individuelles Recht auf Schutz festgeschrieben. 1993 wurde er zwar nicht gestrichen, aber um umfangreiche Ausführungen ergänzt, die das Asylrecht erheblich einschränkten. Seitdem hat in aller Regel keine Chance mehr auf Asyl, wer aus "verfolgungsfreien" Ländern stammt (den "sicheren Herkunftsländern") oder über sogenannte "sichere Drittstaaten" einreist, mit denen Deutschland lückenlos umgeben ist.

Prof. Dr. JOCHEN OLTMER lehrt Neueste Geschichte an der Universität Osnabrück und ist dort seit 1997 Vorstandsmitglied des "Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien" (IMIS). Zuletzt erschien von ihm 2017 das Buch "Migration: Geschichte und Zukunft der Gegenwart".

Heftig umstritten war das Asylgrundrecht bereits seit den 1970er Jahren. Damals drängten Stimmen aus Politik, Verwaltung und Medien, den Zugang zum Asyl zu beschränken: Ein Großteil der Antragstellenden sei nicht politisch verfolgt, sondern komme aus ökonomischen Gründen in die Bundesrepublik. Zunächst blieb das Grundrecht auf Asyl noch unangetastet. Je häufiger es aber seit den späten 1970er Jahren in Anspruch genommen wurde, desto stärker schränkten es gesetzliche Maßnahmen und Verordnungen ein. Beobachten lässt sich dies vor allem 1980, als erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik mehr als 100.000 Asylsuchende in einem Jahr registriert wurden. Das war Anlass für eine sehr intensive Debatte um das Asylgrundrecht, "Asylmissbrauch" und die "Grenzen der Belastbarkeit" der Bundesrepublik. In der Folge wurde eine Reihe an Sofortmaßnahmen verabschiedet, darunter die Beschleunigung der Asylverfahren, ein Arbeitsverbot im ersten Jahr des Asylverfahrens, Sachleistungen und die Visumspflicht für mehrere Herkunftsstaaten.

Einwanderer aus Osteuropa, Geflüchtete aus Ex-Jugoslawien

Die Debatten erreichten ihren Höhepunkt in den frühen 1990er Jahren. Der Niedergang der Sowjetunion und die weitreichenden Umbrüche in Ostmittel-, Südost- und Osteuropa führten zu neuen Migrationen von Ost nach West. Ende der 1980er Jahre und Anfang der 1990er Jahre wuchs zunächst die Zahl der Menschen aus Polen, Ungarn und der Tschechoslowakei, die Asyl in Mittel- und Westeuropa beantragten. Bald folgten Personen aus Rumänien, Bulgarien und Albanien. Die Zahl der Asylanträge in der Bundesrepublik erreichte 1988 einen Wert von über 100.000, stieg 1990 auf rund 190.000 und 1992 schließlich auf fast 440.000.

Zugleich nahm die Zuwanderung von Aussiedlerinnen und Aussiedlern erhebliche Dimensionen an. Ihre Zahl überschritt 1988 knapp die Marke von 200.000 und erreichte 1990 schließlich fast 400.000. 1989 und 1990 zogen jeweils knapp 400.000 Personen aus der späten DDR bzw. aus den Neuen Bundesländern nach Westdeutschland. Zudem nahm die Bundesrepublik zeitweise hunderttausende Schutzsuchende aus den Kriegsgebieten Ex-Jugoslawiens auf, die allerdings nicht zum Asylverfahren zugelassen wurden. Vorstellungen von einer "Überflutung" Deutschlands durch "neue Völkerwanderungen" verbreiteten sich.

Außerdem war der "Kalte Krieg" beendet – und die Aufnahme von Schutzsuchenden aus dem Osten zählte nicht mehr als Erfolgsnachweis in der globalen Systemkonkurrenz. Sie erschien vielmehr als Zusatzbelastung für den Sozialstaat. Vielen galt nicht nur die Stabilität der Arbeitsmärkte als gefährdet, ein Anstieg gesellschaftlicher Konflikte schien zu drohen. Populistische Kampagnen verstärkten die Krisenstimmung. Diese vermittelten vielfach den Eindruck, der Staat sei handlungsunfähig angesichts einer Bedrohung, die mit alarmistischen Begriffe wie "Asylantenflut" und "Das Boot ist voll" umschrieben wurde. Die Debatten von damals weisen viele Parallelen zu den Diskussionen von heute auf.

Die hochemotionale Debatte um die Reform des Asylrechts wurde seit Herbst 1991 begleitetet von Gewalttaten gegen Einwanderer oder ihre Nachkommen, vornehmlich durch jugendliche Täter. Die Akzeptanz dieser Gewalt durch größere Teile der Gesellschaft nahm zunächst in den Neuen Bundesländern und dann auch im Westen der Republik zu. Opfer wurden anfangs meist Schutzsuchende: In Hoyerswerda wurden im September 1991 Asylsuchende angegriffen, verletzt und aus ihren Unterkünften vertrieben. In Hünxe wurden im Oktober 1991 zwei Kinder bei einem Brandanschlag schwer verletzt, in Rostock-Lichtenhagen Asylbewerber im August 1992 in ihren in Brand gesetzten Unterkünften belagert und angegriffen. In Mölln im November 1992 und in Solingen im Mai 1993 verbrannten schließlich mehrere Mitglieder deutsch-türkischer Familien nach Anschlägen in ihren Häusern.

In den Nachbarländern setzte ein Domino-Effekt ein

Die Asylrechtsänderung und verschärfte Grenzkontrollen drückten die Zahl der Asylsuchenden 1993 auf ca. 320.000. Sie sank in der Folge weiter und unterschritt 1998 schließlich wieder die Schwelle von 100.000. Mit der Änderung von Artikel 16 des Grundgesetzes begann zudem die Geschichte einer Externalisierung, die bis heute wirkt: Die Nachbarstaaten Deutschlands wurden zunächst stärker belastet, weil Schutzsuchende nun hier Asylanträge stellten. Sie arbeiteten deshalb Regelungen aus, die den bundesdeutschen ähnelten.

Schließlich schufen Einzelstaaten und die Europäische Union ein System von Verträgen mit Drittstaaten jenseits der Grenzen der EU, wie der Ukraine, Albanien, Libyen oder Marokko. Diese verpflichteten sich, potentielle Asylsuchende gar nicht erst an die Grenzen der EU kommen zu lassen. Über anderthalb Jahrzehnte trugen diese Abkommen erheblich dazu bei, dass sich die Zahl der Asylanträge in der EU verringerte. Seit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 beginnt das System zu bröckeln. Staaten wie die Ukraine oder Marokko konnten und wollten Fliehende nicht mehr aufhalten, sondern wurden selbst zu Herkunftsländern – womit die Vorgeschichte einer verstärkten Zuwanderung von Asylsuchenden nach Europa begann, die 2015 ihren Höhepunkt erreichte.