Europäische Asylpolitik 08.01.2016

"Europa handelt gegen seine eigenen Vorgaben"

Von Prof. Dr. Albrecht Weber

Wie können Asylbewerber innerhalb der Europäischen Union künftig verteilt werden? Der Europarechtler Albrecht Weber erklärt im Gastkommentar, dass das europäische Recht genug Handlungsspielraum bietet, um diese Frage zu beantworten. Das derzeitige Vorgehen einzelner Mitgliedstaaten hingegen sei nicht mit dem europäischen Rechtsprinzip "der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten" vereinbar.



EU-Krisentreffen zur Asylpolitik im September 2015, Brüssel. Foto: picture alliance/ZUMA Press

Die Bewältigung der aktuellen Flüchtlingskrise ist nicht nur eine globale Herausforderung, hier stehen auch zentrale Werte der Europäischen Union (EU) auf dem Spiel. Die politischen Hauptakteure versuchen in ihren Gipfeltreffen in permanentem Krisenmechanismus wieder zu einem gemeinsamen europäischen Handeln zurückzufinden. Was bei den Verhandlungen, die meist um nationale Befindlichkeiten kreisen, zu kurz kommt: Die Europäische Union hat im Amsterdam- und Lissabon-Vertrag ausdrücklich gemeinschaftliche Kompetenzen im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung verankert. Sie liefern der EU ein starkes Mandat für

  • ein gemeinschaftliches Asylsystem (Art. 78 AEUV),
  • eine gemeinsame Grenzschutzpolitik (Art. 77 AEUV)
  • und eine gemeinsame Einwanderungspolitik (Art. 79 Abs. 1–4 AEUV).

Die Union hat von diesen Kompetenzen im Rahmen des verabschiedeten "Gemeinsamen Europäischen Asylsystems" (GEAS) Gebrauch gemacht, das den Kern einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik erkennen lässt. Angesichts der gegenwärtigen Flüchtlingsbewegungen ist die Politik gefordert, im Krisenmodus kurzfristige Abhilfe zu schaffen, bevor das GEAS völlig erodiert. Gleichzeitig muss sie nach längerfristigen Lösungen suchen, die auf Dauer eine größere Stabilität versprechen. Dabei geht es nicht nur um das Dublin-System und Schengen-Abkommen, sondern auch um den gemeinsamen Bestand von europäischen Rechtsregeln.

Ein zentraler Pfeiler dieses Systems ist die Prüfung der Erstzuständigkeit der Mitgliedstaaten nach dem Dublin-SystemSeit 1. Januar 2014 regelt die Dublin-III-Verordnung, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags eines Flüchtlings zuständig ist. Demnach ist in der Regel immer der erste Mitgliedstaat zuständig, über den die EU betreten wurde. Unter anderem soll so verhindert werden, dass eine Person mehrere Asylanträge in verschiedenen EU-Ländern stellt. In der Praxis funktioniert die Verteilung allerdings nicht immer. , der infolge der akuten Krise weggebrochen ist, da Erstaufnahmestaaten wie Griechenland und Italien diese Zuständigkeitsbestimmung missachteten oder zumindest nachlässig handhabten. Dies führte auch bei weiteren Aufnahmeländern – jetzt vor allem auf der Balkanroute – zu einem weitgehenden "Durchwinken" der Flüchtlinge.

Prof. Dr. ALBRECHT WEBER ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Universität Osnabrück und Mitglied des Rats für Migration (RfM). Er ist außerdem Präsident der Deutschen Sektion des AWR (Association for the Study of the World Refugee Problem) und ehemaliges Mitglied des Osnabrücker Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS).

De facto und rechtlich läuft diese Migrationspolitik nicht nur dem Grundprinzip des Dublin-Systems zuwider, wonach die Aufnahme, Registrierung und Identifizierung von Flüchtlingen im Erstaufnahmestaat stattzufinden hat. Praktisch läuft sie sogar auf eine freie Wahl des Zielstaates hinaus ("free choice"), die sich derzeit auf die drei Mitgliedstaaten Österreich, Deutschland und Schweden konzentriert. Ein solches Verfahren als allgemeines Prinzip wäre aber nicht nur höchst ungerecht, sondern läuft dem Grundprinzip solidarischen Handelns und "der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten" als Rechtsprinzip zuwider (Art. 80 AEUV).

Wenn Staaten, die wenig oder keine Flüchtlinge aufnehmen, aufnahmewillige Länder auszahlen könnten, käme das einem Freikauf von Solidaritätspflichten gleich, den das Unionsrecht nicht kennt. Das würde dem Prinzip des solidarischen Handelns den Todesstoß versetzen

Es wird mittelfristig daher kein Weg daran vorbeiführen, zwei zentrale Bereiche neu zu strukturieren:

  1. Das Dublin-System muss "europäisiert" werden. Konkret heißt das, nationale Grenzkontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten durchzuführen und den überforderten Mitgliedern zu helfen. Zusätzlich braucht es europäische Grenz- und Aufnahmezentren zur Kontrolle und Registrierung, an denen Flüchtlinge einreisen. Dafür bieten die vom Europäischen Rat angedachten und in Griechenland und Lampedusa geplanten "Hot Spots" einen möglichen Ansatz.
  2. Dieser Ansatz wird aber nur funktionieren, wenn das gleichzeitig mit einem System von Aufnahme- und Verteilungsquoten gekoppelt wird, das eine faire Lastenverteilung für alle Mitgliedstaaten vorsieht, wie sie bereits vom SVR-Forschungsbereich 2013 in einem Policy Brief angeregt wurde. Die Kommission hat dafür einen vernünftigen Schlüssel entwickelt, der sich an der Wirtschaftskraft und der Bevölkerungszahl mit einigen zusätzlichen Kriterien orientiert.

Immerhin konnte sich der Rat der Innen- und Justizminister am 22. September 2015 mit einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung über eine Verteilung ("relocation") von 120.000 Flüchtlingen aus Griechenland und Italien einigen. Dies ist ein wichtiger Präzedenzfall, an dem sich künftige Verteilungsentscheidungen orientieren könnten, auch wenn sie in einigen Mitgliedstaaten kurz vor Wahlen höchst unpopulär sein dürften und die Umsetzung äußerst schleppend verläuft. Darüber hinaus sind finanzielle Hilfen in Krisensituationen denkbar, um einem Erstaufnahmestaat bei der Registrierung, Identitätsfeststellung und vorübergehenden Versorgung die nötige Unterstützung bis zu einer Umverteilung zu geben. Es ist bezeichnend, dass die hierfür eigentlich vorgesehene Richtlinie aus dem Jahre 2001 für die "Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen" bisher nicht zur Anwendung kam.

Dieser Artikel ist ein Auszug aus der Stellungnahme "Die rechtlichen Grenzen der Steuerung von Flüchtlingszuwanderung in der Europäischen Union" von Albrecht Weber, die beim "Rat für Migration" erschienen ist.

Der temporäre Schutz wäre bei solchen Verteilungsquoten auf ein Jahr bis maximal zwei Jahre begrenzt. Er würde die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, den Flüchtlingen einen Aufenthaltstitel, eine angemessene Unterbringung, die notwendigen Sozialleistungen und medizinische Versorgung zu gewähren. Ihr Recht, Asyl nach dem nationalen Recht zu beantragen, würde davon unberührt bleiben.

Ein ähnlicher Ansatz wäre in Form von humanitären Flüchtlingskontingenten möglich, von dem die Bundesrepublik bisher schon mehrfach Gebrauch gemacht hat: etwa bei den Ungarnflüchtlingen 1956, vietnamesischen Boatpeople 1979, den 350.000 bosnischen Flüchtlingen ab 1992, den rund 2.500 irakischen Flüchtlingen 2009 bis 2010 sowie mit den drei Aufnahmeprogrammen seit 2013 für mehr als 30.000 syrische Flüchtlinge. Sie verschaffen vorübergehend etwas Entlastung und können zugleich ein Modell für ein europäisches humanitäres Aufnahmeverteilungsprogramm sein.

Das Dublin-System hat ein systemimmanentes Defizit

Mit einer Umverteilung von Flüchtlingen an den Außengrenzen der EU wäre übrigens das geltende Dublin-System noch nicht außer Kraft. Zusätzlich zum oben erwähnten Vorschlag eines europäischen Grenzkontrollregimes könnte es in begrenztem Umfang wiederbelebt werden. Allerdings sind auch Systeme wie Dublin kein Selbstzweck, sondern müssen mit der Migrationswirklichkeit in Einklang gebracht werden: Eine Rücküberstellung von eingereisten Flüchtlingen dürfte kaum erfolgversprechend sein, solange Transitstaaten die Registrierung unterlassen. Eine Rückführung nach Griechenland beispielsweise kommt derzeit ohnehin aus praktischen Gründen und wegen "systemischer" Schwächen des Asylverfahrens (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte) nicht in Betracht.

Grundsätzlich wird deutlich: Das Dublin-System weist ein systemimmanentes Defizit auf, das zwangsläufig zu einer asymmetrischen Kontrolle und Belastung einiger weniger Mittelmeerländer führt, die den Herausforderungen nicht gewachsen sind. Will man diesen permanenten Druck verringern und die Erstzuständigkeit nach dem Dublin-Verfahren noch "retten", kann das nur mit der Umverteilung nach Quoten beziehungsweise europäischen humanitären Aufnahmeprogrammen und massiver finanzieller und logistischer Unterstützung vor Ort funktionieren.

Auch die ständig geforderte Sicherung der EU-Außengrenzen durch die EU-Grenzschutzagentur "Frontex" wird auf den bisherigen Flüchtlingsrouten nur wenig Entlastung bringen, solange sich die Flüchtlinge über das Mittelmeer nach Griechenland, Italien, Malta oder Spanien begeben. Welchen Sinn macht es, Bootsflüchtlinge wieder in einen unsicheren Herkunftshafen zurückzuschleppen, von wo aus sie bei nächster Gelegenheit wieder zu entkommen suchen? Hier muss zuerst die Rettung und der Schutz der Flüchtlinge aus Seenot auch außerhalb der Hoheitsgewässer im Vordergrund stehen, wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem italienischen Fall (Hirsi Jamaa) eindrücklich angemahnt hat.

Es wird – neben einer besseren Sicherung der Außengrenzen – also auf die sichere und menschenwürdige Ausgestaltung der Erstaufnahmestellen ("Hotspots") an den Grenzen ankommen, die geltenden Aufnahmebedingungen in der EU entsprechen.