Schon im Dezember 2015 beschäftigte sich der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages mit der Frage, ob es möglich ist, eine "Obergrenze" für den Zuzug von Flüchtlingen einzuführen. Die Antwort: Nein – zumindest nicht nach geltendem EU- und Völkerrecht. Trotzdem taucht das Thema immer wieder auf. CDU und CSU haben sich im Vorfeld der Koalitionsverhandlungen darauf geeinigt, dass "die Gesamtzahl der Aufnahmen aus humanitären Gründen [...] die Zahl von 200.000 Menschen im Jahr" nicht übersteigen soll. Dabei soll es sich nicht um eine "Obergrenze", sondern um einen "Richtwert" handeln. Die potentiellen Partner für eine sogenannte Jamaika-Koalition, FDP und Grüne, lehnen das bisher ab.
Doch könnte man die Flüchtlingsmigration rechtlich überhaupt einschränken? Der MEDIENDIENST beantwortet die wichtigsten Fragen zum Thema "Obergrenze".
⇒ Ist es rechtlich möglich, Schutzsuchende an den Grenzen abzuweisen?
Nicht ohne Weiteres. Nach der EU-Qualifikationsrichtlinie hat jeder Mensch, der als Asylsuchender nach Deutschland kommt, Anspruch auf die individuelle Prüfung seines Antrags und kann nicht ohne diese Prüfung zurückgewiesen werden. Es gibt zwar keinen Anspruch auf Asyl, aber ein individuelles Recht auf Schutz vor Zurückweisung (non-refoulement), wenn im Herkunftsstaat Verfolgung oder schwere Gefahr droht. Das sieht insbesondere Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention vor. Auch aus der Europäischen Menschenrechtskonvention ergibt sich ein Schutz vor Zurückweisung, wenn Folter oder eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Ob ein Schutzbedürfnis im Einzelfall besteht, kann man nur in einem Asylverfahren feststellen.
Um einen Asylantrag zu stellen, muss ein Schutzsuchender nach geltendem EU-Recht zunächst die Grenzen der EU erreichen. Es ist also nicht möglich, Flüchtlinge pauschal zurückzuweisen. Eine strikte "Obergrenze" würde bedeuten, dass Staaten ab einer bestimmten Zahl sagen könnten: Die Anträge, die jetzt kommen, werden nicht weiter geprüft. Damit würde die Bundesregierung nicht nur gegen das deutsche und europäische Recht, sondern auch gegen das Völkerrecht verstoßen.
⇒ Im Grundgesetz (Artikel 16a) heißt es aber: Wer aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder aus einem anderen [sicheren] Drittstaat einreist, genießt kein Asylrecht. Kann man Asylsuchende also doch an den Grenzen abweisen?
Zunächst muss man sagen: Asylberechtigt nach dem Grundgesetz sind nur sehr wenige Asylbewerber. 2016 handelte es sich bei weniger als 0,5 Prozent aller positiven Entscheidungen um einen Schutzstatus nach dem Grundgesetz. Die überwiegende Mehrheit wird als Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt oder bekommt subsidiären Schutz nach EU-Recht.
Allerdings kann die Bundesregierung auch im Rahmen des europäischen Flüchtlingsschutzes "sichere Dritt- und Herkunftsstaaten" bestimmen. Dass ein Staat als "sicherer Herkunftsstaat" gilt, bedeutet aber nicht, dass man eine Person ohne weiteres an der Grenze abweisen kann. Auch Anträge von Asylsuchenden aus diesen Staaten sind inhaltlich zu prüfen. Zwar sind Schutzanträge von Personen aus sicheren Herkunftsstaaten grundsätzlich als „offensichtlich unbegründet“ abzulehnen. Ein Asylbewerber kann aber im Einzelfall deutlich machen, dass das entsprechende Land für ihn nicht sicher ist und ihm dort Verfolgung oder andere schwerwiegende Gefahren drohen.
⇒ Können Flüchtlinge an den Außengrenzen der Europäischen Union abgewiesen werden?
Das lässt sich nicht eindeutig sagen. Auch hier gilt: Jedes Schutzgesuch muss einzeln geprüft werden. Dies kann entweder innerhalb des Staates stattfinden oder in sogenannten Transitzonen an den Grenzen. In Deutschland greift diese Regelung derzeit nur, wenn Asylanträge im Transitbereich eines Flughafens gestellt werden (sogenanntes Flughafenverfahren). Jeder Antrag muss sorgfältig geprüft werden. Zudem hat der Antragsteller das Recht, gegen den Bescheid zu klagen. Vom Flughafenverfahren waren 2016 in Deutschland lediglich 273 Menschen betroffen.
⇒ Können Flüchtlinge nicht in einen „sicheren Drittstaat“ zurückgeschoben werden?
Theoretisch ja. Aber das ersetzt nicht das individuelle Recht, ein Asylgesuch zu stellen. Auch hier gilt: Es muss individuell möglich bleiben, zu beweisen, dass der Drittstaat im konkreten Einzelfall nicht sicher ist.
Die EU-Mitgliedstaaten versuchen inzwischen die Regelung der „sicheren Drittstaaten“ über Abkommen mit Transitländern zu verfestigen. So sollten beispielsweise Asylsuchende, die Griechenland über die Türkei erreichen, im Rahmen des EU-Türkei-Abkommens in die Türkei zurückgeschoben werden. Das hindert sie aber nicht daran, in Griechenland einen Asylantrag zu stellen. Die griechischen Behörden müssen dann prüfen, ob die Türkei im Einzelfall wirklich ein "sicherer Drittstaat" ist. Das oberste griechische Verwaltungsgericht (der Staatsrat) hat allerdings kürzlich entschieden, dass es zulässig ist, ein beschleunigtes Verfahren durchzuführen, wenn Asylbewerber aus der Türkei einreisen, weil diese in der Regel als "sicherer Drittstaat" gilt.
Ungarn lässt seit 2016 alle Asylanträge in zwei „Transitzonen“ an der serbischen Grenze prüfen. Die meisten Anträge werden als unzulässig abgelehnt, da die Antragsteller über Serbien eingereist sind – einem "sicheren Drittstaat". Diese Praxis wird jedoch stark vom UN-Flüchtlingswerk UNHCR kritisiert, denn sie steht im Widerspruch zum individuellen Recht auf eine Prüfung des Asylantrags. Laut Genfer Flüchtlingskonvention muss außerdem gesichert sein, dass der „sichere Drittstaat“ Asylbewerber nicht weiter in eine lebensbedrohliche Situation abschiebt.
⇒ Sollen Menschen, die über andere EU-Mitgliedstaaten nach Deutschland einreisen, nicht laut Dublin-III-Verordnung zurück in den Staat überstellt werden, in den sie zuerst eingereist sind?
Ja. Das Dublin-Verfahren erlaubt jedoch ebenfalls keine automatische Rücküberstellung. Zunächst muss geprüft werden, welcher EU-Mitgliedstaat für einen Asylbewerber zuständig ist. Das heißt: Es muss ein sogenanntes Übernahmeersuchen an das zuständige Land geschickt werden. Erst dann kann die Person an den zuständigen Staat überstellt werden. Das dauert in der Regel mehrere Monate und führt nur in rund 14 Prozent der Fälle zu einer tatsächlichen Überstellung.
⇒ Könnte eine Reform des EU-Rechts zu strengen Obergrenzen für die Flüchtlingsmigration führen?
Es ist sehr unwahrscheinlich, dass sich die Europäische Union vom individuellen Recht auf Asyl verabschieden wird. Der Gedanke hinter der aktuellen völkerrechtlichen Gesetzeslage ist, dass jeder Mensch, dem Verfolgung droht, Zuflucht in einem anderen, sicheren Land finden kann. Dieses Prinzip lässt sich nicht durch Quoten oder Kontingente einschränken. Die Europäische Union berät jedoch derzeit über Reformen, die den Zugang von neuen Flüchtlingen reduzieren sollen. Die Vorschläge der Kommission sehen unter anderem vor, Asylanträge aus formellen Gründen abzulehnen oder beschleunigte Verfahren für besondere Gruppen einzuführen. Dazu sollen etwa Schutzsuchende gehören, die keine Papiere vorlegen wollen oder Personen aus „sicheren Herkunftsstaaten“. Diskutiert wird außerdem über die Möglichkeit, Asylanträge in Aufnahmelagern in "sicheren Drittstaaten" prüfen zu lassen.
⇒ Gibt es eine andere Möglichkeit, Flüchtlingsmigration einzuschränken?
Ja. Experten sagen, dass es insgesamt wünschenswert wäre, wenn sich die EU-Mitgliedstaaten darauf einigen könnten, sicherere Zugangswege in die Union zu schaffen. Das würde die Zuwanderung von Flüchtlingen für die Mitgliedsländer planbarer machen. Eine Möglichkeit ist zum Beispiel die gezielte Aufnahme einer bestimmten Anzahl von Flüchtlingen aus Krisenregionen (Resettlement). Eine weitere wäre die Erteilung humanitärer Visa im Ausland, mit denen die Schutzsuchenden einreisen und dann im Inland einen Asylantrag stellen können. Diese Maßnahmen würden den Schutzsuchenden eine Möglichkeit geben, ihr Schutzanliegen geltend zu machen, ohne in den Händen von Schleppern über das Mittelmeer gebracht werden zu müssen. Solche Regelungen können das individuelle Recht auf Schutz vor Zurückweisung sinnvoll ergänzen.
Von Fabio Ghelli
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